工商社论》年年提特别预算已成为政府戒不掉的瘾
依据我国预算法第83条的内容，为因应国防紧急设施或战争、国家经济重大变故、重大灾变、不定期或数年一次之重大政事，行政院得于年度总预算外，提出特别预算。从字面上言，看似四平八稳；然而「紧急」、「重大」如何严谨界定，避免浮滥，令人关心。
检视近二、三十年来之时间历程，台湾政府密集的提出特别预算，不但破坏预算筹编制度，割裂年度预算的完整性，扭曲政府收支全貌，且由于特别预算多以举债方式融通，排除公共债务法等的规范，严重破坏财政纪律，这是一个严肃的问题。
预算法既然规范特别预算之提出，需具有特别性、重大性、紧急性，就不应经常性的提出，否则有名实不符之嫌。需要深切检视的，近年来台湾真处于多事之秋，需透过一连串特别预算紧急应变？还是政府抱持便宜行事心态，大开举债方便之门？甚至有美化政府财务状况之讥？由于特别预算实乃紧急应变权宜之策，不应年年提出；然若一年之内提出好几个，显示政府预算筹编、执行与考核，大有可议之处。
从新古典总体财政理论言，经常性、恒常性政府支出，应以税收支应；突发性、临时性政府支出，若经由改变税制、增加税收因应，缓不济急，故以举债方式融通。由于举债收入在性质上属于未来税收，从长远言，需要从税制变革及加强稽征上增加收入，以期改善财政状况。故而举债只是降低政府财政融通之交易成本，不是白吃的午餐，必须慎重行事。遗憾的是，对政客言，为了套取政治利益，却让后代子孙承担成本，成为白吃的午餐，难怪乐此不疲！
由今（2020）年4月监察委员的一份调查报告显示，政府迁台至2019年底，共办理51次特别预算；其中自1998年修正预算法后，21年里办理了27次特别预算，平均每年一次以上，几乎年年执行，甚至一年多达四次。且多有特别条例提供编列特别预算的法律依据。此种特别预算「常态化」现象，不但造成预算编列浮滥，甚至有「挂羊头，卖狗肉」之嫌，有失「特别」应具有的意义。例如台湾水灾、风灾频仍，为了有系统的持续防治，何不正常性、系统性的编入年度预算中呢？经常性的基础建设亦然。
政府「常态化」透过特别条例编列特别预算，推其偏好原因，来自不同层面。从财源需求面观察，关键问题在于台湾近20年来租税负担率严重偏低，税收占GDP比率几乎都在12％至13％之间徘徊，使得经常性收入不但不足以支应具资本性支出，甚至连支应经常性支出都显得吃力，故而有将部分经常支出移列特别预算之嫌，有其不得不然苦衷。虽然政府所编制的109年度中央政府总预算，自88年度经过22年后，再度达到岁出入预算平衡，实非易事。然在此同时，由于经建、国防支出被法定义务性支出所排挤，推动前瞻基础建设及新式战机采购2项特别预算，仰赖举债融通，甚至使得特别预算被质疑为达成总预算平衡的工具，更加凸显国家税收不足问题。
从专属法律面观察，持续性公共建设计划支出，可以循正途编入正常预算，为何偏爱特别预算，堂而皇之以举债融通，很重要的原因，在于透过特别法方式，排除公共债务法第5条第7项有关年度举债流量管制，以及预算法第23条有关举债收入不得充经常支出之用的规定。如此做法，当然违反财政纪律法的精神。例如扁政府5年5,000亿「新十大建设」；马政府4年5,000亿「爱台十二项建设」，蔡政府8年8,800亿「前瞻基础建设」，均是以特别预算方式破坏财政纪律。
从政治压力面观察，由于这些特别条例及特别预算，极大成份来自利益团体及选票压力，政治属性极强；基于现实利益的考虑，透过举债来融通，让没有选票的后代子孙承担成本，实乃其利之所在。且可规避较严谨的成本效益评估过程，制造时间上的紧迫性，企图降低预算监督力道。
最后，为期矫正特别预算「常态化」之偏颇现象，关键在于政府应追求国家整体财政的根本平衡；尤其是扩大税基、增加税收，推动税制改革，提高租税负担率，增进税收结构与经济成长的良性互动关系，并且改进税制不公平现象。同时须针对重大支出计划，加强成本效益评估，透过滚动式检讨，停止缺乏效益的支出项目。这些才是负责任政府的应有作为。