胡博砚／伴随疫情一同来临的法制难题
随着时节进入秋冬，肺炎的灾情似乎没有停止，反而越演越烈，在美国昨日增加将近三十万病例，并且超过两千人死亡，而法国也开始新一波的封城计划，而从二月以来一直是防疫模范生的台湾也不得不提高警觉。因此在11月18日卫福部发布「因应秋冬COVID-19疫情防治专案（秋冬专案）」，要求所有入境及转机旅客应提出「表订登机时间前3日（工作日）内COVID-19核酸检验阴性报告」。
▲12/1起，秋冬专案宣布八大场域戴口罩。（图／中央流行疫情指挥中心提供）
不过，此举一出引起各方哗然，究其原因在于该公告的内容为，「自12月1日至明（2021）年2月28日（启程地时间），入境我国机场或经我国机场转机的旅客，不论身分（本国籍与外国籍人士等）或来台目的（求学、工作、外交公务等），均应检附「表订登机时间前3日（工作日）内COVID-19核酸检验阴性报告」，始可登机来台」。
如此一来，本来是不具有我国国籍身分也没有居留之外籍人士需要检附「表订登机时间前3日（工作日）内COVID-19核酸检验阴性报告」始能登机来台，但秋冬专案实施可能使我国籍人士回国的权利似乎也受到限制。而这样的问题就让有些法界人士直接联想到威权时代的黑名单。
虽然这样的质疑过于速断，但是确实宪法第10条写着人民有居住及迁徙自由，而联合国公民政治及权利国际公约第12条也规定了：「人人进入其本国之权，不得无理褫夺。」
倘若这样还不清楚，大法官释字第558号解释更明白阐释了保障内容：「宪法第十条规定人民有居住、迁徙之自由，旨在保障人民有自由设定住居所、迁徙、旅行，包括入出国境之权利。人民为构成国家要素之一，从而国家不得将国民排斥于国家疆域之外。于台湾地区设有住所而有户籍之国民得随时返回本国，无待许可，惟为维护国家安全及社会秩序，人民入出境之权利，并非不得限制，但须符合宪法第二十三条之比例原则，并以法律定之。」
对于海外广大的学生及国人来说，各国情况不同，是否有条件可以取得检测证明成为了大家关心得问题，也因此虽然阻止国人回国不是指挥中心的本意，但确实造成这样的效果时，就不免受到质疑。
其后，卫福部后于25日补充公告，符合紧急协处、来自无法自费检验国家，或经专案指挥中心同意者，豁免此项义务。此三类豁免者，将由航空公司安排于指定区域。若不符合豁免要件，且未提出核酸检验阴性报告而迳行返国者，除应依航空公司指定区域搭乘外，卫福部将处以罚锾。但在这样的补充公告后，质疑仍没有中止。
不过，经过补充公告，其实已经大幅减低违宪的疑虑，事实上，依据《传染病防治法》第58条、59条本来为防止传染病的流行，主管机关即卫福部对入、出国（境）之人员，得施行检疫或特定措施，因此在要求提出特定的证明或者是在机场进行检疫在解释上并没有大问题，不需要把该检验证明的提出联想为入国之许可。
▲旅客从桃园机场入境后，防疫计程车全面武装运送乘客。（图／记者任以芳摄）
不过，何以仍有反弹之声，在于该专案到底在法律上应该是怎样的效果。而倘若对该专案有疑问，是否有救济管道，也是个传统以来的问题。
虽然检附证明原则上仍属必要，但是指挥中心的补充公告强化了国家的责任，而免除了减轻海外学子取得证明上的问题，但是受到质疑的是透过航空公司的方式来筛选登机与否，而倘若真的被拒绝登机，似乎也无救济的可能，如此一来这样会不会使问题回到了原点，就是大家的疑惑了。
防疫「空白授权」仍须处理
进一步的问题就是，这个专案的公告到底是什么性质。该专案依据《传染病防治法》第58条规定发布，就性质上应属实质的法规命令，但是第58条的规范方式并不同于一般法律明确的授权母法规范，而倘若对于该公告有疑问，虽依据现行《行政诉讼法》第2条或者是司法院释字第742号解释可能有解释上可以救济的空间，但实务上对于此等规范的救济真得很难实践。
如此一来，得等到被指挥中心裁罚了始有救济的可能，问题是海外国人在海外被拒绝登机，拒绝其登机的是航空公司，这样一来上述的行政救济手段大概都没有作用。另外，也是被质疑的问题就是，倘若所有的入境人士不管本国籍或者是外国籍，在入境后均都须隔离检疫14天时，则从保护台湾本土不受社区感染威胁的立场来说，是否要采行此一手段，也是被质疑的地方，因此有论者认为这个手段应该受到比例原则的检验。
由于中央流行疫情指挥中心虽为传染病防治的中枢，但在具体的行为手段上仍然必须要依赖各目的事业主管机关的具体措施，所以指挥中心发布的公告，是否真的是法规命令，还不能这么肯定。此前指挥中心发布的各种指引，指挥中心就认为该法律性质为行政指导，然而依据《行政程序法》的规定行政指导没有具体的法律效果，则如何使大家遵守就会是法律上的难题了。
▲虽然台湾目前防疫有成，但如何处理《纾困振兴条例》所衍生的「空白授权」议题，则仍须立法者继续努力。（图／记者屠惠刚摄）
另外一个问题就是，目前很多的具体防疫措施都是依据《严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例》第7条规定作成，然而该条仅规定，「中央流行疫情指挥中心指挥官为防治控制疫情需要，得实施必要之应变处置或措施。」而自该法公布一来就被攻击为空白授权，如果从风险行政的面向来说，给予传染病防治主管机关较大的决定空间来作成具体的决定有其必要之处。
但是目前的第7条规定如果从大法官历来的解释来看，可以说真的有空白授权的疑虑，在二月紧急时刻的暂时性立法下，或许尚可正当化。但是《严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例》业已在六月修正过，立法者也应该要去思考如何具体化第7条授权的问题，而不是放任这个质疑继续存在。
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