黄奎博／美中外交冲突升高的下一步？
● 黄奎博／政治大学国际事务学院全球及区域风险评估中心主任、外交系副教授
美国川普（Donald Trump）政府无预警要求中共当局，在3日内（美国时间7月24日下午）关闭后者在德州休士顿的总领事馆，馆内人员也同样要在3日内撤离。这可说是双方自1979年1月建立外交关系后，外交状况最糟的时刻。
关闭「休士顿」总领事馆 损害最小
川普在发出关馆通知当天说，美国「对中共的行为提出了明确的期望」，将采取行动保护美国的利益。稍后美国国务院助理国务卿史达威（David R. Stilwell）接受《纽约时报》访问时更说，「中国这些活动的控制中心是休士顿总领事馆」，而且该馆长期以来便从事「颠覆活动」。
美国行政部门的理由，综整后大概是：中共当局长年在美国进行间谍行动，窃取商业与国防机密，并试图影响美国社会，甚至对企业主管、美籍华人进行威逼利诱。至于香港、新疆、南海等问题，并非美国官方的主要理由。
中共当局大喊无辜，不接受美方指控，并宣称美方此举已违反《维也纳领事关系公约》（Vienna Convention on Consular Relations）和《维也纳外交关系公约》（Vienna Convention on Diplomatic Relations），将合法及适当的反击。
基于平等互惠的原则，美国和中共当局各自在对方设立6个使领馆。美国另外在香港设有驻香港及澳门总领事馆。
美国首选关闭中共驻休士顿总领事馆，最可能的原因是对双边外交关系造成的损害最小，因为其他如华盛顿特区的大使馆，或驻纽约、芝加哥、旧金山、洛杉矶等5个使领馆，相对而言，影响的层面会更广，而中共解读起来的意涵将会更负面。
▲ 学者分析，美国关闭中国驻休士顿总领事馆，对中美外交关系损害最小。（图／路透社）
若关闭成都、港澳总领事馆...
中共极可能关闭美国的一个总领事馆以为回敬。如果中共当局宣布要求美国关闭驻武汉总领事馆，数字上是1比1，但实质上并不成比例，因为美国驻湖北武汉的总领事馆因为新冠病毒疫情，早已在本年2月底暂时撤离人员、关闭馆舍。
但如果中共当局近日宣布关闭美国驻成都或港澳的总领事馆，美国政府就要手忙脚乱了。尤其是美国驻港澳的总领事馆，似乎有不少中国大陆人士认为它是之前支持香港「反送中」运动的重要力量，欲除之而后快。新仇旧恨之下，难保中共当局不会「一石二鸟」，既报复美国片面、不友善的关馆行动，又可以减少美国对香港的影响。
不过，话说回来，许多国家的使领馆都负有情报搜集的任务，这并不足为奇。驻官员利用人际网络、新闻资讯、政策或学术会议等合法管道，打探、搜集各种公开情报；游走在法律边缘甚至违法的，则包括以贿赂、威胁、偷窃、色诱等多种方式，达成搜集情报的任务。
▲ 学者分析，若中共关闭美国驻成都领事馆，美国政府将手忙脚乱。（图／翻摄自美国驻成都领事馆官网）
不满中共防疫方式导致关馆？
（准）间谍行为是否构成美国此次要求中共当局关闭总领事馆的充分必要条件，在外交实践上并无判断的标准。要求关闭使领馆，或强制驱离外国官员，往往都是政治决定，理由可大可小。
那么，川普的政治决定可能为何？最近约莫半年的美国与中国大陆双边关系观察，美国因为突如其来的新冠病毒疫情而遭致严重影响，经济成长暴跌，十余万人因此丧命，而川普的支持度明显下滑，在本年11月即将举行的总统大选中，苦追民主党的候选人拜登（Joe Biden）。所以，川普必须要找到能被究责的对象，才能向选民表示，新冠肺炎在美国大流行乃非战之罪。
前述的推论可由白宫顾问康威（Kellyanne Conway）这几天的发言得到合理的证明，因为她称要求中共当局关馆所透露的政治讯息是，川普对中共当局处理疫情的方式不满，新冠肺炎已夺走14万美国人的性命。言下之意，她在暗示川普之所以下令关闭中共当局驻休士顿的总领事馆，是一种政治反制，为美国人民出口气。
▲ 美国总统川普关闭休士顿领事馆，系因不满中共疫情处理方式？（图／路透）
中美外交最高指导原则：斗而不破？
即便如此，倘如若干论者的推论，双方可能因此切断外交关系，这恐怕太快也太不符合外交实务的经验法则了。
美国与中国大陆的关系千丝万缕，在许多议题的本质上有竞争关系，但在其他一些议题上却是必须保持交往与合作。例如这次双方经贸战打得拖泥带水就是一例，又如双方在国际反恐方面的合作，长期而言也是呈现相互依赖的状态。
还记得本年6月中旬，美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）与中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪才在夏威夷会谈，而本月21日，美国国防部长艾斯培（Mark Esper）还公开表示希望在年底前访问北京。可见双边关系虽不佳，但也不至于到了「一翻两瞪眼」的地步。
因此，「斗而不破」很可能是最近几个月美国与中国大陆写双方互动剧本的最高指导原则。等到美国总统大选之后，再观察美国与中国大陆关系的本质究竟如何变化，会比较准确。
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