多维TW/「九合一」观察系列之三 威权与民主都要反思

▲九三军公教游行。(图/本报资料照)

文/陈舜协

国民党终于在2018年6月18日完成新竹县长的党内提名程序,九合一选举最重要的22个直辖市及地方县市首长选举,蓝绿阵营列阵已定,接下来到11月24日投票日为止,将近半年的时间台湾各级政府都将陷入几近「无为」的最低运作状态。

与此同时,备受台湾各界关注的,与「退伍军人年金改革」案有关的《陆海空军军官士官服役条例》修正草案,也于6月20日在民进党立法院多数席次优势下,以逐项表决的方式通过民进党版的军人年改方案,终能在7月1日起与去年就已三读通过的「退休公教人员年金改革」方案同时上路

有国民党立委揶揄国防部、退辅会为了让年改方案能在7月1日上路,「展现了难得的高效率」。然而,若认真检讨,「军公教年金改革」早在马英九执政时的2012年10月启动,历经5年8个月时间才完成修法。相较于北京整治雾霾、整顿低端人口或是精准扶贫等问题,甚至兴建高速铁路等重大基础建设等,皆是北京号令一出,各省各地雷厉风行地推动,迅速取得成绩。

效率vs共识 见仁见智

台湾的「军公教年改方案」从立案到修法完成,何谈效率。然而,威权体制内「小圈子决策」的「高效率」以及民主体制凝聚社会共识的「缺乏效率」孰优孰劣,却无法采取如此简单地二元区分。

中共自从邓小平落槌决定「对内改革、对外开放」政策以来,历经40年时间发展,在经济上取得重大成就,威权体制决策过程的高效率及上令下行,的确是关键原因之一。

从表象来看,中国大陆自「改革、开放」以来,国内生产总额(GDP)逐年提高、国民所得也稳定增加,公路、动车高铁及各种象征「进步」的耸天高楼、大型体育馆等硬体建设在各地出现;6年来,占世界经济比重从11.4%成长到15%,对世界经济成长贡献率超过30%等等经济数据,见证「中国特色社会主义」的决策、治理似亦有可取之处,吸引许多中外学者投入研究。

不过,不论是早期由研究北京治理模式的美国学者李侃如(Kenneth Lieberthal)提出的「碎片化威权主义」或是黎安友(Andrew James Nathan)提出的「韧性威权主义」,或者是中国学者王绍光樊鹏提出的「共识型决策模式」,或当前流行的新威权主义理论,以这些标准度之,其实仍未脱离「威权主义」制度的本质。

威权制度的优点和它的缺点一样非常明显,它专制,却有令人称颂的效率,甚至于支撑起「效率」的内在恰恰是因为其「专制」的一面。威权在决策中隐含的最大弊端,不论是「一言堂」或是「共识决策」,其本质就是「一个人或少数人」决定,因为做决定的人数少且同质性高,相较于民主制度,形成决策的速度自然快上许多;此外,在执行方面,威权制度官僚对于「上令下行」,贯彻命令求表现,也是中国大陆许多政策得以高效率的原因。

因为决策过程缺乏与人民及各方意见的沟通,且在政策提出前只有少数人知情,中共决策过程常被台湾媒体抨击为「不民主、不透明」;而不少中共地方官僚只对上负责、以「振兴经济、发展地方」为名大搞不符合实际需求的硬体建设,其中暗藏贪腐及人谋不臧则常被大陆媒体拿来做文章,他们称之为「决策浪费」,其中最典型的就是「面子工程」、「形象工程」问题。

根据《新华社》的报导,「形象工程」项目琳琅满目,但惯用手法为「先花几个亿建,再花几个亿拆」、「强拆强建」、「举债建设」等。从这样的过程中,则可以看到缺乏合理监督、小圈子决策的威权体制,决策正确的话,的确能在极短的时间看到效果,反之,其造成的「浪费」也十分巨大。

这些大陆各地举债兴建形成的「鬼城」、「花架子工程」、「豆腐渣工程」,其浪费资源之巨大及遗留问题的严重性,甚至成为部分西方学者、媒体论述「中国崩溃」的依据之一,这是威权制度在效率之外需要反思的不足。

相较于大陆因为威权制度缺陷造成巨大的「决策浪费」,台湾政府强调「权力制衡」、「自由、法治」的民主制度,透过引入民众决策程序和外部监督,应该能规避掉问题,然而吊诡的是,在决策实践的过程中,这一设想却很难令人满意。

以1993年首提规划案,2017年才完工,还有交通部长因此被弹劾,耗时24 年才完成的「桃园国际机场捷运案」为例,它的问题不在于少数人决策,而在于过多民意参与决策,同时又掺杂了政党政治的元素,造成极大的时间成本和决策浪费。不提1993到2006年间,机捷历经的BOT案承包商弃标及爆发重大弊案的过程,2006年由政府收回自办后,因为可预见庞大的土地利益及交通便利性,捷运路线在「民意请求」下几经变动,从原规划的35 公里、16站的设计,硬是「截直取弯」变成目前的51 公里、24站,难以达到国际公认「快速、舒适」的机场捷运要求,反而成为运量平庸的区域捷运系统

此外,民主的台湾不仅是牺牲了效率,也出现了大量类似于大陆各地「形象工程」造成的巨大浪费,只是换了个名称,台湾称之为「蚊子馆」。最著名的无非是陈水扁主政时期内提出的「一县市一机场」政见,极盛时期台湾有多达18 个机场,密度为世界之最监察院曾进行「蚊子馆」调查并出具报告,认为「政府过于迁就政治环境,以一时的选举口号、宣称式的未来燃烧民脂民膏」是主要成因。

至今尚无完美制度

常会有人以大陆自2004年起才决定发展高速铁路系统,目前高铁的总里程数已称冠世界,甚至可以开始输出高铁系统,说明大陆威权体制的优越性。也有人怀念台湾「解严」之前威权时代的效率,蒋经国曾乾纲独断地决定兴建「十大建设」,使台湾在极短时间达到产业转型、经济起飞、人民生活改善等多个指标。

另一方面,台湾人也普遍珍视好不容易才建立的民主制度,自这套制度引进建立以来,经过30年发展,它所倡导与培育的民主精神,已经成为台湾今天的核心价值。从威权到民主的转型,对台湾而言,绝对是政治价值和人文精神的进步。即便是羡慕于威权制度下大陆的建设效率,对今天民主制度下台湾政府的无能与效率强烈批评,台湾人也普遍不愿再回归之前的威权制度。

威权与民主孰优孰劣,其实完全是个价值观问题,中国大陆要检视其威权制度中民主成分的不足,没有资格因为其效率而轻慢台湾的民主制度;台湾也要反思民主所带来的其他问题,没有资格以傲慢的心态轻忽中国大陆的威权制度。这世界没有完美的制度,任何制度都需要在反思中不断改善、进步。