理财周刊／当前都市更新亟待宣导的10大重要议题
文／庄孟翰(前淡江大学产业经济系副教授)
Ｑ：政府推动都更至今总觉得还停留在各说各话，从上到下纵向横向的协调整合都还没有衔接好，除了景气无法人为控制外，以都更户来看，最切身的无非是可以分回多少比例？
都更议题追本溯源便是上下之间无法对接，而中央官员还常指责地方政府行政怠惰，殊不知当前景气低迷，空屋、余屋数量有增无减，由日本过去社会变迁所衍生之社会问题，即可知其未来发展趋势，因此，一百个都更户存在一千个疑难杂症一点也不为过！请教庄教授，可否针对当前都更亟待宣导的重要议题有哪些，为我们说明？
Ａ：虽然都更议题千千结，不过大方向仍跳脱不了容积奖励、分屋比例、税负与代拆等相关议题，其中又以「人心」为最大变数，都更过程中的互信不足、人性贪婪等更不断掀起社会议题，甚至司法机关也难以骤下论断，真可谓清官难断家务事。以下谨就最常见而又亟待宣导之十大议题，试图从盘根错节的各项环节，找出可资依循及解套药方。
(1)三九七万户产值的迷思
截至2017年第三季，全国、台北市及新北市屋龄三十年以上分别为46.55％、66.9％及42.98％，其中又以30至40年所占比例最高，分别为25.58％、37.46％及26.01％，从以上数据不难了解，台湾的屋龄已普遍偏高，即便政府不断宣导整体都更能够带动经济产值相当庞大。
不过就实务面加以探讨，三十年以上高房价的老旧房屋分布，双北两市仅占32％，约127万户，虽然《都市更新条例》日前已完成修法，却无法一体适用的套用在占比68％的中南部地区，虽然中南部地区的老旧建物更具急迫性，不过当前的都更法令似乎显得格格不入，依旧无法解决南部人情有独钟的透天厝情结。
另外，就南北房价来看，中南部中古房价每坪大都只有十多万元，虽然房价较为便宜，不过集合住宅产权复杂，多数建商宁愿直接购置空地或采协议合建方式进行开发，除非地段优越，否则大都不愿耗费七、八年时间去蹚都更混水。
此外，中南部的房屋型态多为透天厝，整合后规划设计也是一大头痛问题，究竟是兴建大楼、公寓或透天厝哪一种才能兼顾价格与销售，才可从中获取合理利润，尤其是当前景气每况愈下，开发商更显得意兴阑珊。
(2)都更「３＋１道防线」问题迎刃而解？
政府于去(2017)年底提出「三加一道防线」，急欲突破当前困境，不过，这次修法仍偏于理想，无法根本解决现实所遭遇问题，包含待拆、行政救济等重要议题。举例而言，不论是公听会或听证会，常见说者有意听者无心，终致沦为政令宣导。
其次，原本希望都更不要旷日费时从司法途径解决，而可直接从行政方面进行调解，不过最终还是走回行政救济一途，三道防线也并非如同官员构想，可以画表格打勾方式加速审查，其因在于不够务实的法令，常令第一线执行人员无所适从，一味归责于地方政府，徒令上下关系螺丝松动，显非好事。
(3)「一坪换一坪」观念亟待疏导─日本都更户需出钱，也可采不动产证券化方式
只想得利不愿付出，既要马儿跑又要马儿不吃草，几乎所有都更户都还停留在「一坪换一坪再加一个停车位」的思维，只想获取最大的利润空间，不过问题焦点在于，目前房价已大不如前，四、五层楼公寓由于土地持分较大，还有一坪换一坪的可能，至于六、七层楼几乎不可能，既然大家都不出钱，加上容积不高，想要一坪换一坪势必难上加难。
至于都更户间普遍存在的心结、产权及违规使用问题要一一化解也不太容易，如系大型个案，还可模仿日本六本木都市再生模式，以不动产证券化方式推动，只要觉得有利可图，一般民众也可出资参与，都更户也可以土地作价投资，或许也不失为另一由繁入简的因应之道，惟可惜的是，现阶段大家所谈的基地面积都不够大，无法引用。
(4)容积奖励的迷思
目前台北市容积奖励系根据每一基地的条件差异，奖励额度也会有所不同，奖励上限为1.5倍法定容积，或者0.3倍法定容积加原面积，不过容积移转还是很低。
除容积奖励上限之外，更应兼顾回馈问题，其方式不外现金或建物，回馈建物可以当作社会住宅使用，如系代金则可挹注于社会住宅公共基金，以达到取之社会用之于社会之政策目的。
其次，倘若公权力得以彰显，给予容积奖励既是以公共财挹注，运用公权力拆除亦是公共利益目的，因为在整个社区里面，每一都更户都只是部分「持分」而已，既然享受公共财的利益，当然也要为公共利益尽一份心力。
都更过程有关「分配不均」问题层出不穷，以老旧公寓为例，正义国宅就面临前段商业区、后面住宅区的分屋争议，其间虽有部分大家认为一定可以充分配合都更的国有土地，惟截至目前为止，仍停留在协商阶段，这又涉及「建蔽率」及「容积率」议题，面临前段商业区容积630％，但后段住宅区仅225％，其间差距高达2.8倍。
再以旧制建蔽率为例，假设基地面临八米巷道，依当时法令规定系以巷道宽度1.5倍加六公尺，亦即(8×1.5)+6=18公尺高度计算，可以盖六层楼，以住宅区建蔽率60％，一百坪基地能够盖六十坪，六层楼总计360坪。
这就衍生出另一个问题，实施容积率之后，住三系以225％计算容积，都更后可换得的面积与原建蔽率面积差距一．六倍，虽然旧制可以换得较多的面积，然不论是建蔽率或是容积率兴建后皆不足以分回原有面积，此时都更户不出钱也不见得可以分回原面积，导致诸多问题卡来卡去，终致停滞不前，因此，究竟要如何宣导新旧法令的差异，实仍有待后续宣导沟通。
对于土地持分的认知差距，常见过去土地持分未必依建物面积比例登记，也致使数十年后都市更新衍生无谓纷争，过去登记较大的持分可以分回较多的建物面积，使得原相同居住面积，但最后分回较小面积的都更户忿忿不平。
以正义国宅为例，前段商业区容积630％，一坪地可以盖6.3坪，不过面对后面巷道容积仅225％部分，就衍生出另一个问题，同样一块基地，前段面临商业区，后段则是住宅区，容积差异极大。
另外，五分埔都更案也有相同的情形，按照权利变换分回的面积不同，早期购买时价差不大，但现在估价前后权值却差很大，此时，都更户几乎都会归咎于法令太过复杂难懂，而不愿意轻言签立同意书，因此，如何摒除土地使用分区认知不足，必然也是需要大力宣导的一大议题。
(7)土地持分不一，又夹杂公私有地
早期房地价格较低，鲜少注意土地持分多寡，尤其好地段的合建个案，常会将就地主要求而将地下室规画单独一个出入口，并申请独立门牌，导致十二层楼，各楼土地持分皆为十三分之一。如今面临都更，建物拆除归零，依照土地持分估价结果，方才恍然大悟。
除上述问题外，也有基地夹杂公有土地、私有土地及祭祀公业等，其中最难处理的首推祭祀公业与神明会资产，前者往往人数众多甚至散居海外，后者财产价值暴增复又派系争权夺利，整合备加困难，此一问题就应如何解套，亦是当前都更必须面对之一大课题。
(8)违建拆除，虚应故事？
台北市政府最近规划拆除违建的「208顶楼专案」大限将到期，建管处表示，208顶楼专案共208件违建户，有153件陆续主动拆除，若屋主限期前不主动改善就强制拆除。
不过所谓强制拆除，是否如同去年仅是将原本六个房间的违建，缩减为两间，就算主动改善，如此做法显与一般认知差距太大，因此，今后政府务必言出必行，确实执行，倘若仍旧是换汤不换药的没有全部根除，难保日前八德路、中和及永和等顶楼违建失火情事再度发生。
而更重要的是，如何遏止新违建继续冒出，因此，当前政府也应该认真思考，要如何针对违章建筑彻底拆除，才能有助于都更之推动。
(9)协议合建，简便易行，税负依旧未解
通常小面积基地，协议合建方式较容易推动，目前唯一差异在于未能与权利变换享有同样税负优惠，其实，就旧有建物更新角度，既然协议合建并未给予容积奖励，为何吝于税负优惠，唯一考量应是地方政府税收。另外，就中南部老旧公寓、透天厝等都更案，相信以协议合建方式应该较容易推动，此就中南部庞大待推动之都更案量，实应认真列入考量为宜。
(10)多元都更─权利变换、协议合建、委建、长照兼而有之
这次都更修法，虽已给予协议合建较多的税负优惠，惟美中不足的是未能与权利变换享有同等待遇。
多元都更可以让更多力量同时为都更加把劲，因此，除委建之外，与长照结合，也是另一创新都更模式，2017年新竹市就曾有一家生技公司与新竹县政府合作开发之个案，可惜的是未完成签约。此际正值房市景气低迷，以长照中心结合医疗为主轴进行都更，应是相当符合当地需求，因此，推动都更不必画地自限，上述因应人口老化之规划构想，应可提供都更另一崭新思考模式，相当值得推广。
都更始终来自于人性，沟通、沟通再沟通，包括政府机关纵向衔接横向连结，实施者与都更户之间，都应沟通、沟通再沟通，以期都更顺利推动！